El Marco Ideacional
El estudio del cambio institucional ha sido abordado desde diversas perspectivas teóricas a lo largo del tiempo, pero el enfoque ideacional de John L. Campbell ha sido particularmente influyente al subrayar el papel de las ideas en la transformación de las estructuras políticas y sociales. A través de su marco teórico, Campbell introduce la noción de que las ideas no solo facilitan el cambio institucional, sino que también pueden restringirlo. Este enfoque es especialmente útil para analizar cómo las instituciones se transforman bajo la influencia de marcos cognitivos, percepciones públicas, programas concretos y estructuras de legitimación. La presente columna profundiza en este enfoque teórico y su aplicación a un caso específico: la adaptación del sistema colegiado suizo en el contexto uruguayo, liderada por José Batlle y Ordóñez a principios del siglo XX.
En su obra, Campbell argumenta que el cambio institucional está profundamente influido por las ideas, las cuales se articulan en distintos niveles que afectan el proceso de toma de decisiones. Estas ideas no son meramente facilitadoras del cambio, sino que también pueden actuar como barreras o condicionantes, dependiendo de las circunstancias contextuales y de los actores involucrados. Campbell clasifica las ideas en cuatro categorías interrelacionadas que operan de manera simultánea para dar forma al proceso de cambio institucional:
- Paradigmas: Representan supuestos cognitivos profundamente arraigados que limitan y condicionan las opciones que los tomadores de decisiones consideran viables. Estos paradigmas definen los contornos de la realidad dentro de la cual los actores políticos y sociales operan, y son fundamentales para entender por qué ciertas políticas o estructuras institucionales son adoptadas o rechazadas.
- Sentimientos públicos: Son las percepciones y emociones colectivas que afectan la legitimidad de las políticas y las decisiones institucionales. Estos sentimientos están constituidos por las opiniones predominantes de la sociedad, que a su vez son influidas por factores como la cultura política, las tradiciones y los eventos coyunturales.
- Programas: Son las propuestas políticas concretas que los actores buscan implementar. Los programas están diseñados para responder a problemas específicos dentro del marco de los paradigmas dominantes y deben estar en sintonía con los sentimientos públicos para ser aceptados y considerados legítimos.
- Marcos: Son las estructuras interpretativas que los actores políticos utilizan para presentar y legitimar sus programas. Estos marcos conectan las propuestas políticas con valores y creencias compartidas, permitiendo que las ideas no solo se perciban como racionales, sino también como necesarias y moralmente correctas.
Este marco teórico permite un análisis multidimensional del cambio institucional, al reconocer que el poder de las ideas no radica únicamente en su formulación técnica o su implementación práctica, sino en la manera en que estas son percibidas, legitimadas y aceptadas por los diferentes actores sociales. Un ejemplo concreto de cómo las ideas viajan y se adaptan a nuevos contextos es la adopción y adaptación del sistema colegiado suizo en Uruguay a principios del siglo XX, liderado por José Batlle y Ordóñez, quien actuó como un intermediario ideacional clave, tomando una idea desarrollada en un contexto socio-político específico y reinterpretándola para adaptarla a la realidad uruguaya.
El sistema colegiado suizo fue el resultado de la necesidad de garantizar una representación equitativa en un país caracterizado por una considerable diversidad lingüística, cultural y religiosa. Su origen se remonta al siglo XIX, cuando Suiza adoptó un sistema de gobernanza compartida para evitar que una comunidad dominante impusiera su control sobre las demás. El modelo suizo estaba, por lo tanto, profundamente enraizado en las particularidades históricas de ese país, con el objetivo de garantizar la paz y la estabilidad mediante la distribución del poder entre varias personas en lugar de concentrarlo en una sola figura.
El contexto uruguayo era marcadamente distinto. A inicios del siglo XX, el país atravesaba una fase de consolidación institucional, con fuertes tensiones políticas y sociales que desafiaban la estabilidad de su régimen presidencialista. En este contexto, José Batlle y Ordóñez, un político visionario e intelectual, identificó en el modelo suizo una posible solución a los problemas de concentración de poder en la figura presidencial y a la crisis institucional que enfrentaba el país. Sin embargo, Batlle no se limitó a copiar el sistema suizo, sino que lo adaptó creativamente para responder a las necesidades y características específicas del contexto.
Batlle propuso el sistema colegiado como un medio para evitar el autoritarismo presidencial y promover una mayor democratización del poder ejecutivo. La introducción de un colegiado implicaba la distribución del poder entre varios individuos, con el fin de evitar que una sola persona pudiera tomar decisiones unilaterales que afectaran a toda la nación. En este sentido, Batlle utilizó la idea del colegiado como una herramienta para fortalecer las instituciones democráticas y fomentar la participación ciudadana en el gobierno.
En el proceso de transferencia ideacional, Batlle no actuó solo. Otros actores políticos y teóricos, como Baltasar Brum y Domingo Arena, jugaron un papel crucial en la promoción de esta idea. Estos intermediarios ideacionales no solo apoyaron la implementación del colegiado, sino que también elaboraron los marcos interpretativos que legitimaron la propuesta ante la sociedad uruguaya. A través de discursos públicos, publicaciones y debates políticos, Brum y Arena ayudaron a construir una narrativa que presentaba al colegiado como la solución a los problemas de concentración de poder y como una medida necesaria para fortalecer la democracia en el país.
El diario “El Día”, fundado por el propio Batlle, fue una plataforma central para la difusión de estas ideas. A través de este medio, Batlle y sus colaboradores lograron movilizar la opinión pública a favor del colegiado, utilizando marcos interpretativos que conectaban la propuesta con valores democráticos y republicanos profundamente arraigados en la sociedad uruguaya.
Desde la perspectiva de Campbell, los paradigmas juegan un rol clave en la limitación o facilitación del cambio institucional. En el caso uruguayo, el paradigma dominante en el siglo XIX y principios del XX era el del presidencialismo, un sistema que concentraba el poder ejecutivo en una sola figura. Este paradigma, profundamente arraigado en la tradición republicana de América Latina, ofrecía una resistencia inicial a la idea del colegiado. Sin embargo, Batlle y sus colaboradores lograron desafiar este paradigma al presentar al colegiado como una alternativa viable que no solo descentralizaba el poder, sino que lo hacía de una manera que fortalecía las instituciones democráticas.
Además, los sentimientos públicos jugaron un papel crucial en la aceptación de esta propuesta. A principios del siglo XX, Uruguay atravesaba un período de inestabilidad política y económica, caracterizado por crisis recurrentes que evidenciaban las limitaciones del sistema presidencialista. La población, cansada de los abusos de poder y la falta de soluciones efectivas a los problemas nacionales, estaba abierta a nuevas ideas que ofrecieran una mayor estabilidad y una gobernanza más inclusiva. En este contexto, la propuesta del colegiado resonó con los sentimientos públicos de rechazo hacia la concentración de poder y el autoritarismo, lo que facilitó su aceptación.
El éxito de la implementación del sistema colegiado no solo dependió de la propuesta técnica, sino también de los marcos interpretativos utilizados para legitimarla. Batlle y Ordóñez construyeron un marco que presentaba al sistema presidencialista como un modelo obsoleto, caracterizado por una concentración de poder que llevaba al autoritarismo. En contraste, el sistema colegiado fue presentado como un modelo democrático y participativo, que ofrecía una solución a los problemas de gobernabilidad de la época. Este marco se reforzó con argumentos históricos y filosóficos que conectaban el colegiado con los valores de la República, destacando la necesidad de evitar que el presidente se convirtiera en una figura monárquica o autoritaria. Al posicionar al colegiado como una alternativa moralmente superior, Batlle y sus colaboradores lograron que la propuesta ganara legitimidad entre la población y los actores políticos.
El enfoque ideacional de John L. Campbell proporciona un marco analítico valioso para entender cómo las ideas influyen en el cambio institucional. En el caso de la adaptación del sistema colegiado suizo en Uruguay, podemos observar cómo las ideas no solo viajan, sino que se reinterpretan y adaptan a nuevos contextos. A través de la figura de Batlle y Ordóñez, y con el apoyo de otros intermediarios ideacionales, el sistema colegiado fue transformado de una solución a la diversidad suiza en un mecanismo para enfrentar los desafíos políticos y sociales de Uruguay.
Este caso ilustra cómo las ideas interactúan con paradigmas, sentimientos públicos, programas y marcos interpretativos, y cómo estos factores se combinan para facilitar o restringir el cambio institucional. En última instancia, el éxito del sistema colegiado en Uruguay radica en la habilidad de Batlle y sus colaboradores para adaptar una idea extranjera a las necesidades locales, legitimándola a través de marcos interpretativos que resonaban con los valores y las aspiraciones de la sociedad uruguaya de la época.
En la próxima columna, que cerrará esta serie de reflexiones titulada «Hablemos del Colegiado», abordaremos las conclusiones finales y reflexionaremos sobre el camino recorrido en cada entrega. Profundizaremos en los conceptos aprendidos y en las implicaciones de este sistema en nuestro contexto, con la mirada puesta en su relevancia para los desafíos institucionales actuales.